« Предыдущий выпуск | Архив | Следующий выпуск »
***********************************************************************************
ПРОБЛЕМЫ ХИМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ — ХИМИЯ И ЖИЗНЬ
***********************************************************************************
Сообщение UCS-INFO.30, 11 октября 1995 г.
***********************************************************************************
Проблемы химической безопасности в России
15 сентября президент России внес на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона «Об уничтожении химического оружия». Событие это не новое — уже несколько лет во властных кругах обращаются различные версии этого закона. К сожалению, новая также содержит недостатки, которые обесценивают труд анонима, ее подготовившего, и требуют коренной переработки проекта закона.
Ниже дается краткий разбор проекта закона.
Л.Федоров, доктор химических наук,
президент «Союза за химическую безопасность»
ЗАКОН О ХИМИЧЕСКОМ ОРУЖИИ — НОВЫЙ ЗАХОД
Главное состоит в том, что в проекте закона заложены ошибки концептуального характера, из-за чего начало практических работ по уничтожению химического оружия вряд ли возможно. В частности, проект закона не устанавливает принципа, что уничтожение химического оружия должно осуществляться исключительно в районах баз его нынешнего складирования, хотя этот принцип выстрадан обществом и уже декларирован Указом президента РФ N 314 от 24 марта 1995 г. В результате проект не только не провозглашает отказа от межрегиональных перевозок химического оружия по мотивам их исключительной опасности, а, напротив, подробно рассматривает будущие мероприятия государства, с ними связанные (ст.3,11,12,14,17 и 18). Без указания на необходимость согласования этой деятельности федеральных органов власти с соответствующими субъектами федерации, через которые пролягут опасные маршруты.
Импонирует, что в проекте закона неплохо прописана компетенция «федеральных органов исполнительной власти» в судьбе химического оружия. Однако,в нем вообще не названо Министерство обороны как единственный обладатель его нынешних российских запасов. Замечание это не безобидно. Кто должен отвечать за уничтожение химического оружия до состояния, непригодного для его использования (тут пропущен термин «боевое»)? Проект закона отвечает — федеральные органы исполнительной власти. А кто будет отвечать за судьбу образующихся при детоксикации химического оружия опасных для общества токсичных веществ до тех пор, пока они не будут превращены в безвредные. Ответ — «организации». И ни слова о том, что именно Министерство обороны — в прошлом заказчик, а ныне владелец запасов химического оружия — должно нести ответственность за него до конца, вплоть до «безвредных веществ».
В отличие от Министерства обороны, в директивном плане президент обозначен в проекте закона четко. Ст.2 провозглашает, что именно он, а не правительство и его органы, определяет порядок уничтожения химического оружия. В законе описана сложная организационная конструкция из многочисленных, но не названных органов государственной власти, которые будут отвечать за работы с химическим оружием (ст.8), и специально уполномоченных (и тоже не названных) органов надзора и контроля (ст.10). Общий же порядок работы по ликвидации химического оружия всех этих органов и система их координации будут определяться не настоящим законом, а иными, президентскими, документами. Непонятно, однако, почему закон уклонился от формулирования общих принципов.
Это упущение следует устранить, а закон — переформулировать и дополнить концептуальными положениями, которые не следует перекладывать на президента РФ:
— указанием на принцип уничтожения химического оружия в местах его нынешнего складирования,
— указанием на принцип отказа от межрегиональных перевозок химического оружия,
— указанием на безусловную ответственность Министерства обороны за безопасное хранение и уничтожение химического оружия, в том числе за переработку токсичных продуктов уничтожения химического оружия в вещества, безопасные для людей и природы.
Что касается роли президента, то и ее стоило бы дописать, с тем чтобы права и ответственность не отрывались друг от друга. Если закон определяет Президента ответственным за установление общего порядка уничтожения химического оружия (ст.2), этим же законом должна быть установлена и его ответственность за ненадлежащую организацию уничтожения химического оружия. Пока же ст.24 и 25 определяют ответственность (дисциплинарную, административную, материальную или уголовную) исполнителей — органов исполнительной власти и должностных лиц, однако ни одна статья не устанавливает ответственности (дисциплинарной, административной, материальной или уголовной) за ненадлежащее руководство всем процессом верховного лица, по доброй воле возложившего на себя эту обязанность.
В проекте закона отсутствует принцип «двойного ключа» при угрозе возникновения аварий и пожаров на объектах уничтожения химического оружия. В компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, где будут находиться эти объекты, кое-что записано, хотя и мало (например, в области гарантий, что стройки социально-культурной сферы не будут заморожены на фоне бурно растущих и опасных для населения объектов уничтожения химического оружия). Однако, в проекте закона за органами власти субъектов федерации вообще не закреплено право перевода этих объектов на безопасный режим, вплоть до остановки, в случае угрозы возникновения на них аварий и пожаров (ст.9). Без этого права субъекты РФ практически лишены какой-либо возможности не только управлять чрезвычайными ситуациями, но и работать с населением.
В проекте закона предусмотрена также асимметрия в ответственности государства и граждан по отношению к химическому оружию. Для государства любые формы ответственности наступают при возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с работами с химическим оружием (ст.8,9,18,19,24,25) и только в этом случае. Для граждан же определяются два уровня ответственности (ст.26): 1) за действия с химическим оружием, которые «могут повлечь или повлекли за собой возникновение чрезвычайных ситуаций»; 2) за «организацию или участие в мероприятиях, которые могут повлечь за собой снижение уровня обеспечения безопасности граждан и нанести вред окружающей среде». Это слишком много, и статьи проекта следует переписать, с тем чтобы на государство и его многочисленные органы также была возложена ответственность за любые действия (или бездействия), которые могут повлечь за собой снижение уровня обеспечения безопасности граждан и нанесение вреда окружающей среде, даже если они не повлекли за собой чрезвычайной ситуации или ее угрозы.
В частности, в ст.24 в явной форме не предусмотрена ответственность федеральных органов исполнительной власти за причиненный вред здоровью граждан, имущественным интересам физических и юридических лиц, наступивших не при чрезвычайных ситуациях, а при нормальной работе объектов по хранению и уничтожению химического оружия. То же — при запроектных авариях, которые «не просматривались» при проектировании и строительстве, но все же случились. Пример — Чернобыль.
Приходится констатировать, что в ряде моментов эволюции не пошла закону на пользу. Так, из нынешней редакции «выпало» упоминание о целом субъекте правоотношений — общественных объединениях. Сами граждане с их куцыми правами, хоть скупо, но прописаны, а вот их общественные организации — нет. Между тем свои права граждане реализуют не каждый сам по себе, а в основном через общественные объединения. И когда граждан лишают возможности действовать в защиту своих прав через объединения, по существу их лишают самих этих прав — на контроль за обеспечением их безопасности при работах с химическим оружием, на контроль за состоянием окружающей среды в районах объектов хранения и уничтожения химического оружия, на посещение этих объектов и т.д. Как видим, асимметрия закона по линии государство-человек не остановилась на обязанностях, но и распространилась на права. Вот почему, чтобы закон «заработал», все необходимые права общественных объединений должны быть возвращены в него и записаны в специальной статье.
Особо стоит остановиться на проблеме информации. Предусмотренное проектом закона право граждан на получение в органах государственной власти информации о состоянии окружающей среды в зоне защитных мероприятий (ст.22) не несет смысловой нагрузки. По ныне действующему законодательству любой гражданин уже имеет право на получение информации о состоянии окружающей среды в любой точке страны, однако это право ничем не обеспечено и потому вряд ли может быть реализовано. Вот почему ст.22 должна быть переформулирована, с тем чтобы было обеспечено право граждан конкретных субъектов федерации и их общественных объединений на получение специфической информации о состоянии окружающей среды на объектах хранения и уничтожения химического оружия и в зоне защитных мероприятий, причем не у далеких государственных органов, а непосредственно у руководства этих объектов.
То же относится и к праву доступа на объекты хранения и уничтожения химического оружия. В проекте для граждан и представителей их объединений (выпал лишь уточняющий термин «общественных», он должен быть возвращен) оно, это право, обусловлено порядком, устанавливаемым «законодательством РФ» (ст.23). Такого закона или иного нормативного акта у нас в стране не существует и его отсутствие является одной из причин социальной напряженности в местах хранения химического оружия. Разрабатывать специальный закон на эту тему нецелесообразно, и указанное право должно быть реализовано в соответствии с настоящим законом без отсылок к иным актам. Это может быть сделано, например возложением на руководство объектов хранения и уничтожения химического оружия ответственности за реализацию права граждан и представителей их общественных объединений на доступ на эти объекты.
Обращаясь к социальной сфере, связанной с будущим уничтожением химического оружия, отметим, что проекту закона не чужда гуманистическая направленность. Однако, все виды социальных обязательств государства перед гражданами (льготы, медицинское обслуживание и т.д.) обращены лишь на лиц, которые в будущем могут получить какой-либо вред от операций по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия — при работе или же просто из-за самого факта проживания в зоне защитных мероприятий (ст.8,9,19-21). На самом деле пострадавшие уже существуют — часть людей, которые проживают возле нынешних складов химического оружия или же уехали в другие регионы, участововали в прошлых операциях по уничтожению химического оружия и пострадали от них. Поэтому гуманистическую сторону закона необходимо сделать универсальной и в соответствующих статьях закона обратить также на указанную категорию лиц, вне зависимости от того, где они проживают в настоящее время, если остались живы.
В заключение необходимо отметить странное впечатление, которое производит ст.11, декларируюшая необходимость согласования с органами федерального надзора и контроля положений об органах ведомственного контроля за обеспечением безопасности проведения работ федеральных органов исполнительной власти при хранении, перевозке и уничтожении химического оружия. Всю ответственность за работы с химическим оружием пока несут не мифические «федеральные органы», а реальное Минобороны и только оно, поэтому вопрос создания каких-то дополнительных органов контроля внутри этого министерства, если они раньше отсутствовали (а так оно скорее всего и есть), есть внутреннее дело Минобороны. Необходимости же создания органов контроля в МПС тоже нет (перевозок химического оружия не будет), да и МЧС у нас не дремлет. Что касается органов гражданского федерального надзора и контроля, то они у нас уже существуют (Госсанэпиднадзор, Минприроды, Росгидромет и т.д.) и именно они должны нести ответственность за контроль безопасности работ с химическим оружием. Кстати, когда в США в марте прошлого года случилась утечка зарина на атолле Джонстон, принадлежащем армии, то ее обнаружили не военные, а гражданские службы контроля. И не только обнаружили, но и не скрыли от населения. Стоит попутно упомянуть, что никакой аналогии с ядерной безопасностью и возможностью утечки военной информации в данном случае нет и быть не может — наше химическое оружие уже исключено из военной доктрины государства, а вся информация о нем давно передана в США. Статья 11 должна быть исключена из проекта закона.