*******************************************************************
* П Р О Б Л Е М Ы Х И М И Ч Е С К О Й Б Е З О П А С Н О С Т И *
*******************************************************************
**** Х И М И Я * И * Ж И З Н Ь ***************
*******************************************************************
** Сообщение UCS-INFO.1001, 5 июня 2003 г. *
*******************************************************************
Охрана природы
О ЧЕМ ГОВОРИЛИ ВЧЕРА У ПУТИНА
ПУТИН
Владимир Путин определил задачи, которые позволят решить
проблемы экологии в России.
Выступая на заседании президиума Госсовета в Кремле, посвященном,
экологическим вопросам, президент заявил о необходимости «серьезно
обновить и упорядочить законодательную базу», оперативно завершить
работу над законопроектом о плате за негативное воздействие на окружающую
среду и направить его в Госдуму, а также отстроить целостную систему
государственного управления в природоохранной сфере.
Среди задач Владимир Путин также обозначил необходимость проведения
«инвентаризации федеральных и региональных экологических программ».
Большой проблемой, по его словам, остается потеря квалифицированных кадров.
«Нам необходимо создать единую систему подготовки специалистов-экологов», -
сказал президент. Он также призвал в работе над государственной
экологической политикой ориентироваться на международные экологические
стандарты, поскольку это важно для «обеспечения качественного роста
экономики, стимулирования внедрения ресурсосберегающих и безотходных
технологий».
МОСКВА, 4 июня. /Корр. РИА «Новости» Олег Осипов/.
О ЧЕМ ГОВОРИЛИ
Президиум Государственного совета Российской Федерации
Рабочая группа по вопросу оздоровления экологической
обстановки в Российской Федерации
Об оздоровлении экологической обстановки в Российской Федерации
г.Москва, 2003 год
Введение
Проблемы окружающей среды актуальны для всех стран мира и
находятся в поле постоянного внимания международного сообщества.
Крупнейшим международным событием последнего десятилетия прошлого
века стала Конференция ООН по окружающей среде и развитию,
состоявшаяся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро. На конференции приняты
<Декларация Рио об окружающей среде и развитии>, <Повестка дня на XXI
век>, другие важные для выживания человечества на Земле документы.
В соответствии с принципами конференции в Рио, ее рекомендациями
разработана и в апреле 1996 г. Указом Президента Российской Федерации
утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому
развитию (в дальнейшем — Концепция). На основе Концепции приняты и в
основном выполнены три краткосрочных (на два — три года) национальных
плана действий по охране окружающей среды.
Концепция предусматривала решение главной задачи — обеспечение
стабилизации экологической ситуации и последующее ее коренное улучшение
за счет экологизации экономической деятельности в рамках
институциональных и структурных преобразований, позволяющих обеспечить
становление новой модели хозяйствования и широкое распространение
экологически ориентированных методов управления, введение хозяйственной
деятельности в пределы емкости экосистем на основе внедрения энерго- и
ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структур
экономики, личного и общественного потребления. В 1996-99 годах
осуществлен ряд мер, которые, однако, не дали возможности решить главную
задачу полностью.
С 26 августа по 4 сентября 2002 года в Йоханнесбурге (ЮАР) состоялся
Всемирный саммит по устойчивому развитию, который пришел к выводу, что
нынешняя модель развития человечества опасна для планеты и людей, на ней
проживающих. Бедность и окружающая среда не совместимы: чем беднее
население, тем это опаснее для окружающей среды. На саммите был согласован
такой план действий по охране окружающей среды, который в том числе будет
способствовать повышению уровня жизни той части населения Земли, которая
живет в настоящее время в нищете.
Оздоровление экологической обстановки в Российской Федерации
затрагивает интересы каждого гражданина нашего государства и относится к
наиболее острым проблемам жизнеобеспечения населения.
Экологическая ситуация в России остается тревожной и
сопровождается ухудшением основных показателей здоровья населения,
особенно детей раннего возраста, снижением средней продолжительности
жизни и ростом смертности. Среди факторов, оказывающих негативное
воздействие на здоровье населения, экологический — стал одним из наиболее
значимых.
Россия играет и в будущем будет играть определяющую роль в
поддержании глобального экологического равновесия. Вопросы экологии
постоянно находятся в фокусе внимания Правительства. Нашей стране
принадлежит четверть мировых лесных ресурсов, не тронутых
хозяйственным освоением, что в растущей степени обеспечивает глобальную
стабилизацию биосферы. Россия обеспечивает сохранность 20 % мировых
запасов жидкой пресной воды. Выбросы парниковых газов за десятилетие
сокращены в нашей стране более чем на треть (это примерно 60 % общего
мирового сокращения).
Тем не менее, в связи с решениями саммита в Йоханнесбурге
экологические проблемы в нашей стране выступают еще рельефнее.
В период 1991-1999 годов в России негативное воздействие на
окружающую среду сокращалось, в том числе в результате последовательно
проводившейся природоохранной работы. Состояние окружающей среды в
большинстве регионов стабилизировалось. Развивались системы
экологической экспертизы, экологического контроля, экономический и
административный механизмы охраны окружающей среды и
природопользования, природоохранное законодательство.
С 2000 года в динамике состояния окружающей среды наметились
отрицательные перемены. Впервые за более чем десятилетний период
зарегистрировано ухудшение ряда важнейших экологических показателей, в
2001 году эта негативная тенденция закрепилась, в 2002 проявилась еще
более рельефно. Стало очевидным, что предпринимаемые меры не приводят к
оздоровлению экологической обстановки, решению важнейших
природоохранных проблем, особенно с учетом их возможного обострения
при росте экономики, и не обеспечивают должным образом экологическую
безопасность населения России.
Именно поэтому рассмотрение вопроса об оздоровлении
экологической обстановки в Российской Федерации на президиуме
Государственного совета Российской Федерации своевременно и актуально.
1. Окружающая среда в Российской Федерации,
экономика и человек
1.1. Качество природной среды и состояние природных ресурсов
Качество окружающей природной среды в разных регионах Российской
Федерации неодинаково. Из 17 млн. кв. км территории страны около 65 %
(более 11 млн. кв. км) в соответствии с критериями ЮНЕП (Программа ООН
по охране окружающей среды) характеризуется как <дикая природа>, или
ненарушенные экосистемы, т.е. почти не затронутые хозяйственной
деятельностью, сохранившие биопродуктивность и биоразнообразие. Для
мира в целом названный показатель составляет 27%. На долю России
приходится более 22% суши с ненарушенными экосистемами. В европейской
части это, прежде всего, северо-восточные районы; в азиатской части -
почти весь север Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также обширные
районы Западной Сибири. Эти массивы образуют крупнейшую в мире зону
стабилизации глобальной окружающей среды и представляют собой
уникальный экологический ресурс для восстановления биосферы Земли.
Вместе с тем примерно на 15 % территории России состояние окружающей
среды не соответствует нормативам, определяющим уровень экологической
безопасности людей. Но именно здесь проживает основная часть населения
(около 60%) и сосредоточены основные производственные мощности и
наиболее продуктивные сельскохозяйственные угодья. Природные экосистемы
на этой территории сильно угнетены или деградировали, их стабилизация и тем
более восстановление при современной величине антропогенной нагрузки на
них невозможны.
На остальной части территории России (около 20%) характеристики качества
окружающей среды удовлетворяют установленным нормативам, экосистемы
сохраняют воспроизводственный потенциал, хотя и обеднены в результате
хозяйственных воздействий, повлекших снижение биопродуктивности и
частичную утрату биоразнообразия.
Экологическое неблагополучие — следствие прямого уничтожения
естественных экосистем (вырубка лесов, распашка степей и лугов), негативных
антропогенных воздействий на них (загрязнение атмосферного воздуха,
водных объектов и почвы отходами производства и потребления при
промышленных и других антропогенных авариях, подтопление либо,
наоборот, иссушение земель вследствие выполнения гидромелиоративных
работ, дорожного и промышленного строительства и пр.).
За 1991-1999 годы экологическая ситуация в неблагополучных регионах
страны (за относительно редкими территориально локализованными
исключениями) не улучшилась, несмотря на существенное сокращение выбросов
загрязнений в атмосферу, сброса неочищенных сточных вод и размещения
твердых отходов производства и потребления. Даже снизившийся поток
загрязнений в таких регионах превышает ассимиляционные возможности
имеющихся экосистем, так что угроза их дальнейшей
деградации сохраняется. Существенное загрязнение атмосферного воздуха в
городах и городских агломерациях, неудовлетворительное положение с
обезвреживанием токсичных отходов, сверхнормативное загрязнение
источников питьевого водоснабжения имеют место более чем в 30 субъектах
Российской Федерации. Практически во всех субъектах Федерации регулярны
лесные пожары, которые ежегодно проходят десятки и сотни тысяч гектаров
лесопокрытой территории. Повсеместно остры проблемы истощения
сельскохозяйственных угодий, снижения плодородия почв. Под угрозой
исчезновения многие виды флоры и фауны.
Хотя к середине 1990-х годов и наступила стабилизация состояния
окружающей среды, но в экологически неблагополучных регионах ее качество
продолжало оставаться низким. В 2000 году тенденция еще более изменилась
к худшему, и впервые с 1987 года произошло увеличение объема негативных
воздействий на окружающую среду. Это связано с ростом производства в
условиях ослабления природоохранной системы вследствие её радикального
структурного преобразования и резкого сокращения численности занятых в ней.
Сложная экологическая обстановка в наиболее населенных регионах
страны — не столько результат кризисных явлений в экономике в 1990-е годы,
сколько следствие сформировавшихся за многие десятилетия структурных
деформаций хозяйства, приведших к доминированию ресурсоемких и энергоемких
технологий, сырьевой ориентации экспорта, падению технологической
дисциплины, а также чрезмерной и нерациональной концентрации производства,
что характерно для наиболее экономически развитых регионов. Эти
факторы вместе с недостаточным выделением бюджетных ассигнований на
решение экологических проблем, нерациональной эксплуатацией природных
ресурсов, низким качеством управления природоохранной деятельностью
обусловливают серьезную опасность дальнейшего ухудшения экологической
ситуации.
Атмосферный воздух
Контроль загрязнения атмосферного воздуха ведется, как правило, по 13
позициям: взвешенные вещества, диоксид серы, диоксид азота, оксид азота,
оксид углерода, бенз(а)пирен, аммиак, фтористый водород, сажа, сероводород,
сероуглерод, фенол, формальдегид. Основные показатели: средняя за год
концентрация загрязняющего вещества и максимальная (в течение года)
концентрация загрязняющего вещества. Для 13 перечисленных поллютантов, а
также ряда других, не вошедших в приведенный перечень (ацетальдегид,
хлорид водорода, этилбензол и пр.), по которым регулярные наблюдения
проводятся только в некоторых пунктах сети мониторинга, установлены
нормативы загрязнения — предельно допустимые концентрации (ПДК),
превышение которых представляет опасность для человека и экосистем.
В 2000 году превышение ПДК хотя бы по одному поллютанту зарегистрировано
в 202 городах с общим населением 64,5 млн. человек; за 1990-е
годы максимальное количество таких городов — 231 — регистрировалось в
1993 году. Среднегодовые концентрации 9 из 13 наиболее распространенных
поллютантов за период 1991-1999 годов снизились (наибольшее снижение
имело место для бенз(а)пирена — 55 % и диоксида серы — 49 %), но для 4
загрязнителей возросли, прежде всего для диоксида азота — на 13 % и оксида
углерода — на 15 % (вследствие расширения автомобильного парка при
неудовлетворительном техническом состоянии большого числа автомобилей и
низком качестве бензина и дизельного топлива). Снизились и максимальные
концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе — всех
наблюдаемых, кроме диоксида азота и оксида углерода.
В наиболее неблагополучных городах среднегодовые концентрации
отдельных поллютантов весьма значительны: по сероуглероду — 7 ПДК
(г.Братск), по формальдегиду — 7-9 ПДК (города Бийск, Липецк, Магадан,
Петрозаводск), по бенз(а)пирену — 9 ПДК (г. Магнитогорск). Есть отдельные
случаи регистрации превышения ПДК по некоторым загрязнителям в десятки
раз. В течение десятилетия в более чем 30 городах (с общим населением не
менее 17,5 млн. человек) максимальные концентрации хотя бы одного из
поллютантов за год превышали 10 ПДК. В 2000 г. таких городов было 40;
наиболее значительное загрязнение зарегистрировано в Ачинске — 36,5 ПДК
по диоксиду азота, Екатеринбурге — 30,7 ПДК по этилбензолу, Красноярске -
53,2 ПДК по сероводороду, 44,5 ПДК по этилбензолу и 30 ПДК по ксилолу,
Южно-Сахалинске — 35,1 по саже. В 2001 г. увеличилось количество проб с
превышением гигиенических нормативов в 5 и более раз в Республике
Башкортостан, Красноярском крае, Иркутской, Кемеровской, Ростовской,
Саратовской, Самарской, Челябинской областях.
По значению сводного индекса загрязнения атмосферы (ИЗА) с 1987 по
1999 г. состояние атмосферного воздуха в городах Российской Федерации в
целом улучшалось, но в 2000 г. произошло заметное ухудшение: в 69 городах
уровень загрязнения оценивался как высокий, в 30 — как очень высокий (в
1999 г. соответственно в 65 и 25 городах, в 1996 г. — в 72 и 44 городах),
среди них — Москва (отдельные крупные районы, в том числе ЦАО и ЮВАО),
Благовещенск, Владимир, Екатеринбург, Иркутск, Кемерово, Красноярск,
Краснодар, Курган, Липецк, Магадан, Омск, Ростов-на-Дону, Санкт-Петербург,
Саратов, Томск, Тюмень, Улан-Удэ, Хабаровск, Чита, Южно-Сахалинск.
Ведущими отраслями промышленности, определяющими специфику и уровни
антропогенного загрязнения атмосферного воздуха, являются черная и
цветная металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность,
машиностроение, электроэнергетика. Общие валовые выбросы загрязняющих
веществ в атмосферу из стационарных источников в России ежегодно снижались,
начиная с 1987 г, когда они составляли более 39 млн. т, в среднем примерно
на 4-5 % в год; в 1991 г. они составляли 32 млн. т, в 1999 г. несколько
превышали 18 млн. т; в 2000 г. зафиксирован рост валовых выбросов более
чем на 1 млн. т — на 5,5 %. Из года в год возрастает вклад автотранспорта
в общий валовой выброс загрязнителей в атмосферный воздух. В Воронежской,
Смоленской, Калининградской областях, Приморском крае, Республике
Северная Осетия -Алания и Москве он достигает 77-90 %.
Значительные негативные последствия для качества атмосферного
воздуха имел трансграничный перенос, величина которого зависит не только
от объема выбросов поллютантов в странах — <поставщиках>, но и погодных
условий, а потому сильно колеблется.
Водные объекты
Мониторинг состояния поверхностных вод суши осуществляется сетью
наблюдений, которая в 2000 г. включала 2509 створов на 1195 водных объектах.
Из-за недостатка финансирования сеть регулярно сокращается. В 1998 г. было
2617 створов на 1363 водных объектах. Экологическое состояние мно-гих
водных объектов в наиболее населенных и промышленно развитых районах
России неудовлетворительно. Основные реки — Волга, Дон, Кубань, Днепр,
Северная Двина, Печора, Урал, Обь, Енисей, Лена, Колыма, Амур
оцениваются как <загрязненные>, местами — как <грязные> и <очень грязные>,
крупные притоки — Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть,
Тура — как <очень грязные>, местами — <чрезвычайно грязные>. Экологическое
состояние ряда менее значительных рек следует признать катастрофическим.
Например, в воде р. Охинки (о. Сахалин) за 2000 г. содержание нефтепродуктов
удвоилось и достигло 368 ПДК, причем максимальная зарегистрированная
концентрация составляла 640 ПДК. За 1990-е гг. загрязнение водных объектов
промышленностью и сельским хозяйством в основном снизилось, зато возросло
негативное воздействие на них застройки водоохранных зон, особенно вблизи
крупных городов.
Внушает опасения экологическая динамика крупнейшего по запасам
пресной воды озера планеты — Байкала с его уникальной экосистемой, для
которой характерны многие эндемичные (т.е. нигде более не встречающиеся)
виды гидробионтов.
Общеизвестны проблемы Каспийского моря, одна из которых -
сокращение уникальных биоресурсов, связанное как с загрязнением вод,
так и с браконьерством и в значительной степени с неурегулированностью
правового статуса этого водоема вследствие изменения политической
ситуации в последнее десятилетие.
Поллютанты, поступающие в поверхностные водные объекты с загрязненными
сточными водами, весьма многочисленны и разнообразны. Среди них
нефтепродукты (в 1991 г. в водоемы было сброшено 30,3, в 1999 — 5,9, в
2000 — 5,6 тыс. т), взвешенные вещества (соответственно 1203, 591 и 554 тыс.
т), фосфор общий (57, 26,5 и 26,4 тыс. т), фенолы (0,29, 0,06 и 0,07 тыс.
т), поверхностно-активные вещества (11,1, 3,0 и 2,9 тыс. т), соединения
меди (0,8, 0,3 и 0,3 тыс. т), соединения железа (49,1, 9,5 и 8,2 тыс. т),
соединения цинка (2,1, 0,6 и 0,7 тыс. т).
Подземные воды в среднем отличаются меньшей загрязненностью, чем
поверхностные. Однако наблюдается выраженная тенденция ухудшения и их
экологического состояния. Плохо контролируемая эксплуатация подземных
вод может привести к образованию депрессионных воронок площадью до 50 кв.
км и со снижением уровня в центре воронки до 80-130 м (подобные явления
зарегистрированы, в частности, в районах Москвы, Санкт-Петербурга,
Брянска, Саранска).
Санитарное состояние водоемов 1 и 2 категории водопользования в целом
по России не претерпевает существенных изменений и продолжает оставаться
неудовлетворительным. Почти половина источников централизованного
водоснабжения из открытых водоемов не соответствует санитарным нормам,
в том числе в 38% из-за отсутствия зон санитарной охраны. Объем сточных
вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты, составляет более 55 куб.
км, при этом <нормативную очистку> проходит лишь 11%, что обусловлено
отсутствием очистных сооружений или низкой эффективностью их работы.
В 2001 г. 22% проб воды в местах водозаборов из открытых водоемов не
отвечало гигиеническим нормативам по микробиологическим показателям и
28% — по химическим. Возрастает доля проб воды с выделением возбудителей
инфекционных заболеваний, в минувшем году она достигла почти
1,5%. В целом по стране только 1% исходной воды поверхностных источников
соответствует тем нормативам, которые гарантируют при существующем уровне
технологии водоподготовки получение питьевой воды надлежащего качества. 34
% водопроводов с водозабором из открытых водоемов не имеют полного
комплекса очистных сооружений и 20% — обеззараживающих уста-новок.
Крайне медленно внедряются современные технологии водоочистки,
сохраняется высокая изношенность разводящих сетей — до 60%. В 2001 г.
19,5% проб воды, поступающей непосредственно потребителям, не отвечало
гигиеническим требованиям по санитарно-химическим показателям (в том
числе 15,6% — по органолептическим показателям, 1,5-1,8% — по общей
минерализации и токсичным веществам), 9,1% — по микробиологическим
показателям. Доля проб воды, не отвечающей гигиеническим требованиям по
содержанию тяжелых металлов, составляет во Владимирской области 41,1%,
Брянской — 30,8%, Тверской — 26,1%, республиках Татарстан — 23,1%, Саха
(Якутия) — 16,2%, Удмуртия — 15,4%, Рязанской области — 11,3%, Красноярском
крае — 8,5%, Свердловской области — 7,8%, Кемеровской — 4,9% (при
среднем по стране 4,2%). Самые высокие показатели микробного загрязнения
водоемов I категории характерны для Санкт-Петербурга: 80,3% нормативных
проб (с выделением возбудителей инфекционных заболеваний в 12,3% при
среднем проценте по стране 2,27).
В результате употребления недоброкачественной, микробно загрязнен-ной
питьевой воды в стране ежегодно регистрируется от 15 до 30 вспышек острых
кишечных инфекций, брюшного тифа и вирусного гепатита А с числом
пострадавших до 2,5 — 3 тысяч человек.
Значительное, хотя и неравномерное антропогенное воздействие испы-
тывают все моря, омывающие территорию России. Морская вода в прибреж-ных
районах по степени загрязнения оценивается от <чистой> до <чрезвычай-но
грязной>. К наиболее загрязненным участкам акватории относятся: бухта
Золотой Рог, залив Петра Великого (Японское море), устье р. Терек, районы
побережья у г. Дербента и г. Избербаша (Каспийское море), дельта р. Кубань
(Азовское море), Невская Губа (Балтийское море), отдельные участки у
побережья Охотского моря.
В настоящее время сток большинства крупных рек России (Волга, Дон,
Кубань, Объ, Енисей и др.) зарегулирован плотинами. Речные экосистемы
практически прекратили свое существование или необратимо
деформированы. Реки превратились в каскады слабо проточных водоемов-
водохранилищ, наблюдается подтопление прилегающих территорий и насе-
ленных пунктов. Плотины стали непреодолимой преградой на пути миграций
ценных промысловых видов рыб — осетровых, лососевых, сиговых и других.
Повсеместно стадам этих рыб и их естественному воспроизводству нанесен
непоправимый ущерб. Массовая гибель взрослых рыб и особенно молоди
происходит в водозаборных сооружениях и турбинах ГЭС.
Экологическое состояние земель и почв
Большинство земель основных промышленных и сельскохозяйственных
районов России пришли в экологически неудовлетворительное состояние в
период 1950-1970 гг., в течение всех последующих лет повсеместно
сохранялась негативная динамика. Эту динамику определяют три основных
фактора.
Во-первых, в районах развитого сельскохозяйственного производства
превышены экологические пределы использования земель для пашни и
выпаса скота, последствиями чего являются нарушения гидрологического режима,
ускорение процесса деградации почв, сокращение биоразнообразия и,
как следствие, снижение способности агроценозов к частичному воспроизводству
(полностью они воспроизводятся только с участием человека).
Во-вторых, существенно увеличилось химическое загрязнение, особенно
нефтью и нефтепродуктами, солями тяжелых металлов, продуктами
агрохимии.
В-третьих, широко распространены радиационное загрязнение (прежде
всего, в Брянской, Челябинской, Тульской и Калужской областях),
захламление земель, их подтопление и вторичное засоление вследствие
неправильной гидромелиорации и ошибок, допущенных при строительстве
(особенно дорожном), а также иные виды физических, механических
воздействий и нарушений в землепользовании.
Основная причина нарушения земель (до 40 % их общей площади) -
деятельность предприятий добывающей промышленности, размещение
хвостохранилищ, золоотвалов, шлакоотвалов. В 2000 г. площадь нарушенных
земель составляла 1150,4 тыс. га (на 7,3 тыс. га больше, чем в 1999 г.).
Эрозии подвержено 58,6% сельскохозяйственных угодий, ежегодно утрачивается
более 1,5 млрд. т. плодородного слоя. Водная эрозия регистрируется на 17,8 %
сельскохозяйственных земель.
В Поволжье, Предкавказье, Дагестане, Воронежской, Оренбургской,
Омской областях, Забайкалье и некоторых других регионах (всего в 35
субъектах Федерации) имеется около 100 млн. га земель, где регистрируется
или представляет серьезную угрозу процесс опустынивания. Особенно острая
ситуация складывается на Черных Землях в Республике Калмыкия, где
экосистемы приблизились к грани разрушения (прежде всего, вследствие
перевыпаса скота) и активно развивается опустынивание.
Неудовлетворительно состояние земель во всех городах с населением
более 1 млн. человек: экологическое неблагополучие здесь квалифицируется
как <наиболее высокое> или <очень высокое>. Более чем в половине городов с
населением от 0,5 до 1 млн. человек экологическая ситуация в этом аспекте
характеризуется как сложная. <Чрезвычайно опасным> признается загрязне-ние
в 0,5% населенных пунктов (в том числе, например, г. Норильск),
<опасным> — в 3,7% (в том числе г. Санкт-Петербург), <умеренно опасным> -
в 10% (в том числе города Москва, Екатеринбург, Киров, Комсомольск-на-
Амуре, Медногорск, Нижний Тагил, Орск, Первоуральск, Череповец).
Основные причины загрязнения городских земель — это свалки, полигоны
бытовых и промышленных отходов, выбросы автотранспорта и промышленных
предприятий.
Ежегодно в стране образуется до 3,7 млрд. т отходов, из которых
используется и обезвреживается не более 30%. Объем токсичных отходов в
2001 году составил более 139 млн. т в год, что более чем в 2 раза превышает
их переработку. На предприятиях различных отраслей промышленности
накоплено около 1,5 млрд. т токсичных отходов.
В 2001 г. 13,8% проб почвы в селитебной зоне не отвечали гигиеническим
нормативам по санитарно-химическим показателям, в том числе 7% — по
свинцу, 1-2% — по ртути и кадмию, 19% — по микробиологическим показателям.
Экосистемы, растительный и животный мир
Природные экосистемы являются основой и главным условием формирования
здоровой среды обитания человека. Именно средообразующие и
климатообразующие функции природных экосистем обеспечивают условия,
пригодные для жизни человека и устойчивого развития экономики, — нормальный
газовый баланс атмосферы, устойчивый климат, чистую воду и плодородные почвы.
Россия обладает богатейшими массивами природных экосистем: более 6
млн. км2 лесов (22% мирового запаса), 1,8 млн. кв. км болот, 120 тысяч рек
общей длиной 2,3 млн. км, около 2 млн. озер общей площадью 370 тыс.км2
(без Каспийского моря). Берега России омываются водами 13 морей трех
океанов — Атлантического, Северного Ледовитого и Тихого. Россия имеет
самую протяженную в мире континентальную береговую линию (60 тыс. км). На
территории России сосредоточено основное видовое разнообразие флоры и
фауны Северной Евразии — крупнейшего континентального региона планеты.
В то же время в России сложились чрезвычайно тревожные тенденции
деградации биологического разнообразия. Природные системы в наиболее
преобразованных человеком регионах, экосистемы ряда рек и озер, многие
морские экосистемы либо приближаются к катастрофическому состоянию,
либо уже разрушены и утратили способность к самоподдержанию. Некоторые
типы экосистем (степи, лесостепи и широколиственные леса европейской
части страны) пребывают на грани исчезновения.
Регионы, где природные системы разрушены и не способны выполнять свои
средообразующие функции, становятся зонами экологического неблагополучия.
На этих территориях катастрофически ухудшается здоровье людей, вследствие
чего они теряют работу и средства к существованию. Стоимость мероприятий
по сохранению природных систем многократно ниже, чем затраты на их
восстановление, которое часто оказывается практически невозможным в
обозримом будущем.
Деградация и уничтожение естественных экосистем, а также масштабный
нелегальный и, следовательно, нерегламентированный промысел поставили
под угрозу исчезновения ряд видов животных, растений и грибов. Такие
исчезающие виды взяты под государственную охрану и внесены в Красную
книгу Российской Федерации, где в настоящее время находятся 414 видов
представителей фауны и 533 — флоры.
Состояние популяций промысловых зверей, птиц и гидробионтов также
вызывает опасения. Ухудшение состояния окружающей природной среды в
течение 1970-80-х гг., значительный рост браконьерства в условиях снижения
уровня жизни населения и ослабления госконтроля за использованием
биоресурсов в начале 1990-х гг. привели к сокращению поголовья многих из них.
Нелегальный промысел ряда видов (осетровые, сайгак, ряд дальневосточных
рыб и других водных организмов) приобрел промышленные масштабы и
вызвал катастрофическое снижение их численности (например, численность
разных видов осетровых в Волго-Каспийском бассейне за 25 лет снизилась в
8-10 раз, и через несколько лет они окажутся на грани исчезновения).
Основные принципы природоохранной работы, механизмы действий и их
направления в области сохранения и устойчивого использования
биологического разнообразия изложены в Национальной стратегии
сохранения биоразнообразия и Плане действий по сохранению
биоразнообразия России (2001 г.), однако активных шагов со стороны
межведомственной комиссии по биоразнообразию по реализации этих
документов пока не предпринималось. Для сохранения природных систем
России и поддержания их средообразующих функций необходимо обеспечить
выполнение Национальной стратегии и Плана действий по сохранению
биоразнообразия России.
Радиационная обстановка и физические воздействия на окружающую среду
В течение 1990-х гг. радиационная обстановка в России повсеместно
оставалась стабильной либо улучшалась. Среднегодовые концентрации в
воздухе долгоживущих B-радионуклидов за этот период находились
практически на одном уровне. Суточные выпадения этих радионуклидов из
года в год уменьшались и за десятилетие сократились примерно в 1,5 раза.
Выпадения из атмосферы цезия-137 сократились примерно втрое, а
показатели по стронцию-90 и тритию после 1993 г. не имели существенно
растущей динамики.
Неблагополучное влияние на радиационную ситуацию в отдельных
регионах Российской Федерации в настоящее время оказывают факторы, в
ряду которых следует назвать последствия ранее произошедших
радиационных аварий и <мирных> атомных взрывов, использование источников
ионизирующего излучения на предприятиях, захоронение радиоактивных
отходов (РАО), влияние природных источников ионизирующего
излучения на облучение населения.
В результате аварии в 1986 г. на Чернобыльской АЭС 14 субъектов
России включены в зону радиоактивного загрязнения (4342 населенных пункта)
с числом жителей 1 714 822, из которых в настоящее время около 200 тыс.
человек получают ежегодно опасную для здоровья дозу облучения -выше 1
микрозиверта (зиверт — единица измерения эквивалентной дозы излучения).
До сих пор не решены вопросы производства радиационно безопасной
продукции в 7 районах Брянской области, где в 2001 г. из 15 тыс.
исследованных образцов 17% не соответствовало гигиеническим нормативам.
В результате аварий 1957 г. и в 1967 г. на ПО «Маяк» и многолетних
сбросов РАО этого предприятия население Челябинской, Свердловской и
Курганской областей подверглось и продолжает подвергаться повышенному
облучению. Реконструкция доз облучения населения, проведенная центрами
госсанэпиднадзора, показала, что в настоящее время на берегах реки Теча на
территории Уральского региона находятся 23 населенных пункта с населением
более 20 тыс. человек, где накопленные дозы превышают 7 сантизивертов.
Сосредоточение на ПО <Маяк>, ввиду специфики его технологии,
значительного количества высокоактивных РАО, депонирование радионуклидов
в природную среду, проблема угрозы загрязнения подземных вод за счет
водоемов, расположенных на территории ПО <Маяк> (особенно о.Карачай,
засыпка которого не завершена), куда поступают жидкие РАО с предприятия, -
все это создает угрозу радиационной обстановке в Уральском регионе и
требует проведения мер защиты. Негативные последствия подземных ядерных
взрывов, проведенных в мирных целях, отмечаются в Якутии, Архангельской,
Пермской и Ивановской областях.
Другой важной проблемой остается переработка, хранение и захоронение
РАО и отработанного ядерного топлива. Техническое состояние практически
всех 16 спецкомбинатов <Радон>, предназначенных для захоронения РАО,
устарело, не решаются вопросы ремонта, реконструкции, модернизации и
наращивания их мощностей. На многих комбинатах погрузочно-разгрузочные
работы проводятся вручную (Казанский, Иркутский, Мурманский,
Хабаровский). Конструктивные недочеты, например на Мурманском и Казанском
спецкомбинатах, при строительстве или планировании емкостей приводят к
попаданию в них воды. Проблема обезвреживания РАО усугубляется тем, что их
переработка осуществляется только на Московском спецкомбинате «Радон», на
остальных же — прием на захоронение.
Наиболее остро проблема хранения и захоронения РАО стоит на
предприятиях Минобороны, ВМФ и Минатома России. Например, вывод из
эксплуатации, утилизация атомных подводных лодок связаны с
образованием и накоплением большого количества РАО, что ведет к
ухудшению радиационной обстановки в пунктах дислокации, ремонта и
утилизации кораблей. В настоящее время обострилась проблема обращения с
металлоломом, загрязненным радионуклидами. Ежегодно выявляются более 70
таких случаев.
Основные источники облучения (65%), получаемого населением, -
природные. По данным наблюдений, проводимых центром госсанэпиднадзора,
ежегодно выявляются превышения норматива по содержанию радона в жилых
домах (почти 4% от всех исследованных случаев). Наиболее сложная ситуация
складывается в Читинской области и Ставропольском крае.
1.2. Влияние экологических факторов на здоровье населения
Оценка влияния окружающей среды и экологической обстановки в
местах проживания населения на его здоровье весьма актуальна, особенно
для экологически неблагополучных регионов. Заболеваемость вследствие
экологических (как и всех прочих) причин наносит весьма ощутимый
экономический ущерб, составляющими которого являются потери рабочего
времени, оплата временной нетрудоспособности, соответствующие средства
на содержание поликлиник и больниц, льготы на отпуск лекарств и т.п.
Принятая в России система медицинского обслуживания и социальной
защиты почти полностью перекладывает эти затраты на общество и бюджетные
источники финансирования.
С 1997 г. в Российской Федерации в деятельность учреждений
госсанэпидслужбы внедряется методика оценки риска, которая широко
используется более десятка лет в развитых странах мира и рекомендована
ВОЗ, ЮНЕП, другими международными организациями. Оценка риска позволяет
определить для разных групп населения приоритеты воздействия различных
факторов окружающей среды на здоровье человека и соотношение данных
факторов при различных путях воздействия, а также позволяет провести
ранжирование медико-биологических проблем по степени их важности и
определить приоритетные направления деятельности по минимизации, а в
случае возможности — по устранению риска здоровью.
Негативное воздействие на здоровье человека оказывают самые разнообразные
экологические факторы: загрязнение водных источников (прежде всего,
используемых для питьевого водоснабжения), воздуха, почвы (в частности,
радионуклидами, тяжелыми металлами, стойкими органическими токсикантами),
шум, вибрация, электромагнитное излучение и пр.
Заболеваемость органов дыхания населения Российской Федерации в
2000 г. составила у взрослого населения 297, у подростков — 689, у детей -
1182 на 1000 человек соответствующего возраста. Первичная заболеваемость
взрослого населения хроническим бронхитом увеличилась по отношению к
1996 г. в 1,7 раза, частота обращаемости взрослого населения с приступами
бронхиальной астмы возросла на 30%. Хронические болезни респираторной
системы приобретают все большую распространенность среди детей и
подростков. Заболеваемость бронхиальной астмой за этот период увеличилась
в 1,5 раза, у подростков — на 40%. В 2000 г. хронических заболеваний
миндалин и аденоидов с диагнозом, установленным впервые, зарегистрировано
у детей на 40,5%, а у подростков — на 35% больше, чем в 1996 г.
В Пермской области, например, ранжирование административных
территорий по индикаторам здоровья показало, что уровень заболеваемости
населения, проживающего в зонах влияния промышленных предприятий, в
1,2-2 раза превышает средние данные по области.
Подтверждением существенного влияния факторов окружающей среды,
в частности атмосферного воздуха, на здоровье населения являются
оценки риска, рассчитанные в Красноярском крае. Из всех городов края
вероятность развития токсических эффектов в результате острого воздействия
загрязнителей атмосферного воздуха наиболее высока в г. Норильске, каждый
второй житель которого чувствует присутствие сернистого газа; 999 из 1000
обследованных — диоксид азота; фенол — 345 человек; оксид азота -184;
формальдегид -17. Помимо Норильска, высокий риск острого развития
неблагоприятных эффектов отмечается в городах Красноярске, Ачинске,
Назарове.
По этим причинам заболеваемость бронхиальной астмой, которая
может служить индикатором экологического неблагополучия, неуклонно
растет в Волгоградской области: особенно высок уровень в г. Волгограде
(1996 г. — 800 заболеваний; 1999 г. — 1200) и пригородах (1996 г. — 600
заболеваний; 1999 г. — 1700). В целом по области показатель составил в
1996 г. около 600, в 1999 г. — 836,0, в 2000 г. — 839,0.
Связь заболеваемости населения с загрязнением атмосферного воздуха
статистически достоверно установлена в городах Мурманске, Волгодонске,
Белой Калитве, Новочеркасске, Таганроге, Ростове.
1.3. Воздействие отраслей экономики на окружающую среду
Отрасли народного хозяйства по воздействию на окружающую среду
различаются весьма существенно как по объемным, так и по удельным
показателям, по типам и объектам воздействий, по их характеристикам, по
ущербу, наносимому окружающей среде и здоровью людей и, как следствие,
экономическому ущербу. Общая закономерность, проявляющаяся в среднем (как
статистическая), состоит в следующем: наибольшее воздействие, как правило,
оказывают отрасли, непосредственно контактирующие с природными
системами при получении природного материала, несколько меньшее
воздействие приходится на отрасли, занятые первичной переработкой этого
материала, и так далее по стадиям дальнейшей обработки; воздействие на
окружающую среду производства информации минимально.
Спад производства явился главной причиной сокращения негативного
воздействия на окружающую среду в 1990-е гг., однако при заметном сокращении
валовых показателей загрязнения удельные показатели увеличились.
Сегодня на единицу ВВП приходится больше затрат энергии и природных
ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ, твердых отходов
производства, чем в 1990 г. Главная причина — структурная неравномерность
спада: сокращение производства в наименьшей степени коснулось природоемких
отраслей, а кризис наиболее сильно сказался в обрабатывающих
производствах. Попытка обеспечить экономический подъем за счет усиления
эксплуатации старого оборудования может привести не только к дальнейшему
росту удельных, но и к увеличению абсолютных показателей воздействия на
окружающую среду по причине физического износа основных фондов и их
совершенно недостаточного обновления в 1990-х гг…
В 2000 г. впервые за последние 5 лет зарегистрирован рост промышленных
выбросов в атмосферу (на 3,5% к уровню 1999 г.). Отмечен также рост сброса
загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. За период 2000 г.
образовалось более 120 млн. т. твердых отходов (на 22% выше уровня 1999 г.).
Объем полностью обезвреженных отходов в 2000 г. снизился почти на одну треть
по сравнению с предыдущим годом. Крайне неудовлетворительно состояние
внедрения экологически безопасных технологий. Нет целенаправленной политики
по широкому внедрению экологической сертификации промышленных предприятий,
соответствующей уровню современных мировых стандартов.
Жилищно-коммуналъное хозяйство — основной источник загрязнения
водных объектов, в 2000 г. на его долю пришлось 60% общего сброса
загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы (12133 млн. м3,
незначительное превышение в сравнении с предыдущим годом). В 2000 г. объемы
выбросов вредных веществ в атмосферу в целом по ЖКХ составили 980,65
тыс. т. (104% от уровня 1999 г.). На предприятиях ЖКХ ежегодно образуется
более 2 млн. т. токсичных отходов всех классов опасности, в 2000 г. их объем
составил 2,67 млн. т. (в сравнении с 1999 г. — рост почти на 25%).
Основные направления воздействия сельского хозяйства России на
окружающую среду — гидромелиорация, использование минеральных удоб-
рений и иных химических продуктов, отходы животноводческих комплексов.
Более 1200 тыс. га осушенных земель и почти 700 тыс. га орошаемых земель
имеют неудовлетворительное мелиоративное состояние, более чем на 300
тыс. га орошаемых земель наблюдается недопустимая глубина залегания
грунтовых вод, а на 250 тыс. га — засоление почв. В 1990-е гг. резко
снизилось применение химических средств: внесение минеральных
удобрений по сравнению с уровнем 1986-1990 гг. уменьшилось в 12 раз,
известкование кислых почв — в 17 раз, использование пестицидов — почти в
8 раз. Это несколько ослабило негативное воздействие сельского хозяйства на
состояние водных источников и почв, однако, снизилась и продуктивность
сельскохозяйственных угодий.
Транспортный комплекс — одна из немногих сфер, где в России
предпринимаются попытки исчислять экономический ущерб, наносимый негативными
воздействиями на окружающую среду: за 2000 г. он оценивался в 170
млрд. руб., причем в расчет принимались только три вида воздействий (шум,
загрязнение воздуха и влияние на климат); из этой величины на долю
автомобильного транспорта приходилось около 63% (в общем объеме выбросов
в атмосферу на долю автомобильного транспорта приходилось 90%). Однако
транспортный комплекс оказывает негативное влияние на окружающую
среду также сбросами неочищенных и недоочищенных сточных вод, загрязнением
почвы, отчуждением значительных площадей под строительство объектов
транспортной инфраструктуры, как источник вибрации и твердых отходов.
Вооруженные Силы Российской Федерации в настоящее время в целом
не относятся к основным загрязнителям окружающей среды в стране: вклад
военных объектов в загрязнение окружающей среды России в 2001 г. составил
1,9% выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и 0,7% сбросов загрязненных
сточных вод в поверхностные водные объекты от общего количества. Однако
по потенциальной экологической опасности военная деятельность относится
к наиболее значимым.
Одна из самых серьезных экологических проблем ВС обусловлена выводом
из эксплуатации атомных подводных лодок (АПЛ). В 2001 г. продолжался
вывод АПЛ различных типов из боевого состава ВМФ. По состоянию на
начало 2002 г., из состава ВМФ выведена 191 АПЛ. При этом активные зоны
выгружены на 96 АПЛ (50%). В местах базирования АПЛ Северного и
Тихоокеанского флотов, на судостроительных и судоремонтных заводах
Россудостроения и Минобороны России находятся на отстое 95 АПЛ I, II и
III поколений. На большинстве из них (86%) не выгружены активные зоны.
Выведенные из состава ВМФ АПЛ с невыгруженным отработавшим
ядерным топливом переведены в ядерно- и радиационно-безопасное состояние,
на них обеспечивается непотопляемость, взрыво- и пожаробезопасность,
осуществляется необходимый контроль. Вместе с тем, они представляют
потенциальную экологическую опасность и требуют значительных финансовых
затрат на содержание (более 6 млн. руб. на одну лодку в год), а также
сохранение на каждой лодке сокращенных экипажей (около 40 военнослужащих).
В пунктах базирования сил флота накоплено около 14 тыс. кубических
метров жидких радиоактивных отходов (ЖРО), 27 тыс. кубических метров
твердых радиоактивных отходов (ТРО) и 145 комплектов отработавших
тепловыделяющих сборок. Ранее ТРО и ЖРО, образующиеся в процессе
эксплуатации АПЛ, передавались на хранение береговым техническим базам ВМФ.
В настоящее время хранилища этих баз находятся в аварийном состоянии и
переданы Минатому России для экологической реабилитации.
ВМФ — один из наиболее крупных загрязнителей водных объектов
сточными водами в ВС. Водоотведение с береговых объектов ВМФ составляет
42,5 млн. кубических метров, из них на канализационных очистных
сооружениях проходит очистку 14,5 млн. кубических метров (34%, в том
числе до нормативного уровня — 15%). Наиболее сложная ситуация возникла
на Северном, Тихоокеанском флотах и Каспийской флотилии, где очищаются
до нормы соответственно 18%, 17% и 2% общего объема сточных вод.
В результате пусков ракет и запусков ракетами-носителями космических
средств, происходит химическое загрязнение атмосферы продуктами
сгорания ракетного топлива и загрязнение районов падения отделяющихся
частей ракетоносителей остатками компонентов ракетного топлива (КРТ) и
фрагментами металлоконструкций. В районах падения отделяющихся частей
ракет-носителей остатки КРТ локализуются в радиусе до 50 м. В результате их
испарения в зоне пролива в течение нескольких суток (в зависимости от
погодных условий) могут быть многократно превышены ПДК. Общая
площадь сухопутных районов падения составляет 4772,9 тыс. га, из них
загрязнено КРТ 0,002 тыс.га. Экологическая обстановка в районах падения
отделяющихся частей ракет-носителей остается напряженной. Медленно
ведутся работы по очистке районов падения от КРТ и фрагментов
металлоконструкций. На конец 2001 г. с территорий падения, закрепленных за
космодромом <Плесецк>, вывезено для утилизации 464 тонны металлоконструкции,
что представляет собой лишь 2,6% от необходимой потребности.
Минобороны России проводит ликвидацию жидкостных ракет с участием
промышленности на специальных базах с соблюдением установленных
норм экологической безопасности.
Общая площадь земель, занимаемых ВС, составляет 10,2 млн. га, из
них загрязнено нефтепродуктами около 62,7 тыс. га (0,6%). В основном
загрязнение обусловлено негативными экологическими последствиями прошлой
военной деятельности (давностью более 40-50 лет), когда безусловным
приоритетом было укрепление боеспособности ВС. Однако за это загрязнение
к Минобороны России в настоящее время применяются крупные штрафные
санкции. При этом наибольшая часть загрязненных нефтепродуктами земель
приходится: на долю объектов ВВС — 16 тыс. га, Космических войск -
9,4 тыс. га и Ракетных войск стратегического назначения — 5,8 тыс. га.
Проблема долговременных загрязнений характерна не только для ВС,
но и для других войск, а также министерств и ведомств. Для решения этой
проблемы требуются большие затраты финансовых средств. В этой связи,
необходима разработка государственного механизма для финансирования
работ по ликвидации долговременных крупномасштабных загрязнений с
последующей его реализацией в федеральной целевой программе.
Весьма актуальной остается проблема химического оружия. Его запасы
составляют в пересчете на отравляющие вещества около 40 тыс. т.
Необходимых производственных мощностей по его уничтожению (которое
предусмотрено международными соглашениями) не имеется. Не решена
проблема выявления и инвентаризации мест, где в прежние годы (с 1920-х
гг.) производилось захоронение или уничтожение химического оружия
методами, не соответствующими требованиям экологической безопасности.
Недостаточно внимания уделяется проблемам, связанным с биологическим
оружием.
В результате всех видов хозяйственной и иной деятельности к 2000 г. в
России было накоплено не менее 90 млрд. т. твердых отходов производства и
потребления, в том числе свыше 2 млрд. т. токсичных…
Использование природных биологических ресурсов — в первую очередь
леса и морепродуктов — является существенным компонентом экономики
России. Основной проблемой здесь в настоящее время является крайнее
ослабление государственного контроля за их эксплуатацией. В последние
годы незаконное использование биоресурсов приобрело промышленные
масштабы. Например, в районах интенсивных лесозаготовок на Дальнем
Востоке и в Европейской части России нелегально вырубаются наиболее
ценные участки лесов и древесные породы. Нелегальный вылов ряда
наиболее ценных с коммерческой точки зрения гидробионтов, например,
осетровых, в несколько раз превышает легальные объемы их использования и
является сегодня основным фактором, угрожающим существованию этих
видов в России. Объемы доходов от нелегального использования биоресурсов
многократно превышают все бюджетные затраты на охрану живой природы
в России. Ущерб, который наносит национальным биоресурсам их
неконтролируемое хищническое уничтожение, несопоставимо больше всех
сиюминутных коммерческих выгод, поскольку восстановление подорванных
запасов биоресурсов потребует многих лет и огромных усилий, если вообще
будет возможным.
2. Государственное управление и региональная политика в области охраны
окружающей среды
Система охраны природы в кризисный период складывалась в основном
под воздействием трех основных факторов:
- острый дефицит средств;
- незаконченность, переходность законодательной базы;
- изменение статуса природоохранного ведомства страны.
Статус ведомства менялся дважды и оба раза в сторону его
понижения. В 2000 г. произошло резкое ослабление служб охраны природы
как в центре, так и на местах, что привело к снижению эффективности
контроля, ослаблению позиций экологической экспертизы и, что важно
подчеркнуть, возникновению противостояния между властью и
природоохранной общественностью. Учитывая традиционно сильные
международные связи природоохранного движения, реально предположить,
что это может существенно отразиться на многих аспектах международного
положения страны, включая торговые связи. В современном мире <эколо-
гическая подножка>, широко используемая в международной практике,
является важным механизмом конкуренции. Острый дефицит средств породил,
с одной стороны, массу негативных тенденций, с другой -способствовал
привлечению в страну иностранного и международного финансирования
проектов, которое сыграло заметную положительную роль, а в наиболее
депрессивных регионах послужило стимулированию деловой активности.
Бюджетные затраты на природоохранную систему в последние годы
составляют 0,3-0,4% расходной части федерального бюджета, в реальном
выражении за 1990-е гг. они уменьшились многократно. Вклад других
отечественных источников финансирования также совершенно недостаточен и
имеет тенденцию к сокращению. До 1995 г. совокупные объемы отечественного
финансирования природоохранной деятельности и обеспечения экологической
безопасности из всех источников нарастали, затем наметилась тенденция к
сокращению, а с 1999 г. они вновь стали расти, однако в недостаточной
степени. Рост доли затрат на охрану окружающей среды в период
максимального спада производства, видимо, отражает большую
инерционность, консерватизм системы финансирования в целом. С 1995 г.
динамика уровня затрат на охрану окружающей среды находилась в зависимости
от динамики ВВП, т.е. снижение доли затрат, направляемых на охрану
окружающей среды, было обусловлено ростом производства, а их фактический
уровень сохранялся.
Современная схема финансирования охраны природы и экономического
регулирования природопользования является типичным продуктом переходного
периода, когда вместо отлаженной, органичной системы существует
конгломерат механизмов различного <возраста>, в разной степени не
соответствующих реальной ситуации, и не только не взаимосвязанных, но
нередко противоречащих друг другу. В результате этих противоречий 28
марта 2002 года Верховный Суд Российской Федерации признал незаконным
(недействительным) постановление Правительства Российской Федерации от 28
августа 1992 г. No 632 <Об утверждении Порядка определения платы и ее
предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды,
размещение отходов, другие виды вредного воздействия>. В связи с этим
поступление средств в бюджеты различного уровня в 2002 году резко
сократилось. Конституционный Суд Российской Федерации своим
определением от 10 декабря 2002 г No 284-О признал указанное
постановление Правительства Российской Федерации не противоречащим
Конституции Российской Федерации, сохраняющим силу и подлежащим
применению. Тем не менее, существует острая необходимость принятия
федерального закона, регулирующего эти отношения. Соответствующий
проект федерального закона <О плате за негативное воздействие на
окружающую среду> подготовлен МПР России и внесен в Правительство
Российской Федерации. Однако рассмотрение этого важного законопроекта
необоснованно затягивается. Отсутствие закона вносит определенную
путаницу в реализацию экономического механизма и ведет к отсутствию
финансовой базы для реализации экологических планов и программ.
Динамику контрольной деятельности природоохранных органов до
2000 г. (Министерства по охране окружающей среды и природных ресурсов,
впоследствии — Госкомэкологии России) иллюстрируют суммы наложенных
ими штрафов и взысканного ущерба, отнесенные к объему ВВП. При этом
отчетливо видно, что максимальное применение штрафных санкций (два их
своеобразных пика) приходится на 1995 и 1999 гг. Характерно, что именно в
периоды, наступающие за временем максимального применения штрафных
санкций, производилось понижение статуса природоохранных органов. После
достигнутых успехов в контроле за выбросами и сбросами в 1995 г.
природоохранное министерство реорганизовано в госкомитет, и
потребовалось время на восстановление прежнего уровня контроля. После
достижения в 1999 г. максимальной эффективности работы в 2000 г.
последовала ликвидация Госкомэкологии России с передачей его функций
МПР России. По мнению экспертов, после передачи функций
природоохранной службы МПР России эффективность государственного
экологического контроля и государственной экологической экспертизы в
стране резко снизилась, а уровень контроля за исполнением законодательства
об экологической экспертизе стал приближаться к нулю. Достаточно сказать,
что процент отклоненных экспертизой проектов в 2000 г. в сравнении с
1999 г. упал в 13 раз (с более чем 30 % до 2,3 %).
Одним из аргументов в пользу ликвидации самостоятельного
государственного органа по охране окружающей среды был прогноз ряда
экономистов о том, что снятие экологических барьеров развития хозяйства
приведет к более быстрому экономическому подъему и росту прямых инвестиций
(особенно иностранных) в реальный сектор экономики.
Этот прогноз оказался ошибочным.
После ликвидации природоохранного ведомства отмечено
снижение темпов экономического роста, а выбросы и сбросы загрязняющих
веществ увеличились; не наблюдается и прироста прямых иностранных
инвестиций в экологоемхие отрасли. Снятие экологических барьеров не только
не ускорило экономический рост, но и создало условия для поддержания
устаревших технологий в ущерб перевооружению производства.
Помимо косвенных последствий ликвидация самостоятельного государственного
органа по охране окружающей среды привела и к прямым экономическим убыткам.
Не дала положительного эффекта и интеграция в единую федеральную целевую
программу (ФЦП) ряда других ФЦП. Особенно болезненно реорганизация
отразилась на ФЦП комплексного экологосоциального характера <Возрождение
Волги>, которая распространяется на 38 субъектов Федерации.
За два года, прошедших с момента упразднения самостоятельной
природоохранной службы, система государственной охраны окружающей среды
была фактически разрушена. В 1999 г. среднегодовая численность
природоохранных инспекторов составляла 4805 человек, в 2000 г. она
сократилась на 31%, на 16% сократилось количество предприятий, стоящих на
экологическом контроле, на 21% снизилась сумма наложенных штрафов. В 2001 г.
среднегодовая численность природоохранных инспекторов снизилась до 2018
человек, что составляет 42% от уровня 1999 г. На одного инспектора сегодня в
среднем приходится более 8,5 тыс. кв. км территории. Районное звено
экологической инспекции ликвидировано. При этом, начиная с 2000 г.
наметился рост негативного воздействия хозяйственной деятельности
человека на окружающую среду.
Особого внимания заслуживает серия чрезвычайных ситуаций, вызванных
отсутствием надежных прогнозов в водохозяйственной сфере: наводнение в
2001 году в г. Ленске и трагические события 2002 года на Северном
Кавказе, когда погибли люди, разрушены тысячи жилых домов и целые
поселки. Это является убедительным свидетельством того, что сосредоточение
в одном государственном органе различных функций -государственного
экологического контроля и управления природными ресурсами — произошло
в ущерб всей системе прогнозирования и предотвращения чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера.
В 2001 г. произошла почти полная смена природоохранных кадров как на
федеральном, так и на региональном уровнях. Потеря высококвалифицированных
кадров со значительным опытом работы внутри страны и в многочисленных
международных договорах по охране окружающей среды не позволяет России
адекватно защищать свои национальные экологические интересы.
Участки природоохранной работы и те ее направления, где
прекратилось или резко ослаблено функционирование федеральных структур,
частично были вовлечены в сферу деятельности администраций субъектов
Федерации, однако этот процесс имел стихийный характер, его
результативность и перечень исполняемых региональными администрациями
функций на разных территориях различны.
Общественные экологические организации: Всемирный фонд дикой
природы России, Гринпис России, Международный Социально-экологический
союз, Центр охраны дикой природы внесли в рабочую группу президиума
Государственного совета Российской Федерации предложения о создании двух
федеральных органов исполнительной власти со следующими функциями:
— Министерство природных ресурсов Российской Федерации — функции
по управлению государственным имуществом (все природные ресурсы:
земельные для сельского хозяйства, водные, недра, лесные, животного и
растительного мира), включая часть функций, выполняемых в настоящее время
Госкомрыболовством России, Министерством сельского хозяйства России,
Минимуществом России. В отношении этого министерства правоустанавливающие
функции должны осуществляться Минэкономразвития России, а
правоприменительные — четко делиться между министерством (для
объектов федерального значения) и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
— Федеральный орган исполнительной власти по экологической безопасности
и охране окружающей среды — функции нормирования качества окружающей среды,
экологической экспертизы, экологического контроля (включая контрольные
функции Госкомрыболовства России, ФПС России, Госатомнадзора России,
Минсельхоза России и МПР России) и обеспечения экологических платежей.
Для этого органа правоустанавливающие функции должны обеспечиваться
федеральными законами прямого действия. Часть правоприменительных
функций (например, охрана охотничьих животных) должна быть передана на
уровень субъектов Российской Федерации при сохранении надзорных функций
за территориальными органами федерального органа исполнительной власти.
В ведении этого же органа должны находиться и особо охраняемые природные
территории федерального значения.
* * *
Ну и так далее…